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解读转型背景下的五大电信监管悬念
 
慧聪网   2005年12月16日10时19分   信息来源:通信世界    

  【导读】又到一年年底,恰逢明年为“十一五规划”第一年,笔者试对电信监管存在的几大悬念进行分析,希望引起讨论,共同推动我国电信产业的蓬勃发展。

  几年来,我国电信监管机构在电信监管方面进行了许多有益的探索。随着IP、NGN等技术的发展及市场竞争形势的变化,我国电信监管遇到了不少问题,同时业界对于电信监管一些基本问题的认识也存在一些分歧。又到一年年底,恰逢明年为“十一五规划”第一年,笔者试对电信监管存在的几大悬念进行分析,希望引起讨论,共同推动我国电信产业的蓬勃发展。

  悬念一:电信监管机构应该代表谁的利益?

  用经济学语言来说,监管机构的目标函数是什么。显然,监管机构不能仅代表电信运营企业的利益,但是否如监管机构所言,代表消费者的利益呢?电信消费者主要指拥有固定或移动电话终端的公众。以2005年上半年为例,我国电话用户总数突破7亿户,固定电话用户和移动电话用均超过3亿户。由于拥有移动电话的一般拥有固定电话,如果以移动电话的普及率28%为标准的话,相对于不拥有电话的公众来说,目前所谓的消费者并不能代表全部公众。换句话说,消费者利益只是少数人的利益,所以,监管机构代表消费者利益并不准确。这方面我国和西方发达国家存在比较大的差异,在西方,由于基本电信业务实现了普遍服务(接入),消费者概念与公众概念在数量上基本是一致的,因此消费者保护主义得到了很多人的支持。

  由于历史上电信资费比较高,大家对电信形成了一种思维定势,即电信就是垄断的代名词,这种势力之强,以至于监管部门认为,电信资费只能降不能升。虽然电信资费具有一定的刚性,而且从长远来看的确呈现下降的趋势,但如果监管部门以这种理念来指导监管,可能就会有失偏颇。不可否认,消费者这一特定群体对电信业的认识存在一定的局限性,一味地以消费者利益为政策的出发点,会带来一系列的负面问题。因此,监管机构应该体现社会整体利益,即电信消费者、未享受电信服务的公众、电信运营企业三方面的利益,致力于提高社会整体福利,而不应该过分偏重某一方面。代表消费者利益,就要防止过高的零售资费,并促进业务创新;代表未享受电信服务的公众利益,就要尽快建立普遍服务的长效机制;代表运营企业的利益,就要防止市场准入和电信资费体制等方面的剧烈变化,尽量给企业创造一个适合长远发展的电信环境。

  悬念二:当前的电信监管是应该加强还是放松?

  近段时间,随着新技术、新业务的发展,监管机构在VoIP、NGN等的监管上陷入了一些困境,同时,随着消费者群体的呼声及一些民间资本的强烈要求,监管机构在电信市场准入以资费管制等方面显现出放松监管的趋势。到底是应该加强监管还是放松监管,目前在理论界尚存在一些争议。一方面,电信技术的进步削弱了某些瓶颈部分的自然垄断特征,使电信产业成为基础设施领域最具有竞争性的行业之一;另一方面,放松监管、引入竞争、依靠事后管制成为电信改革的一种潮流。以新西兰为例,新西兰在上世纪90年代初取消了所有电信监管,并撤销了相应的电信监管机构,一度被引为放松监管的极好案例。但新西兰过去几年间出现了一系列问题,特别是Clear公司与Telecom公司因为互联互通引发了长达数年的诉讼,因此新西兰政府决定重新实施电信事前监管。各国在经济体制和电信监管环境等方面存在很大的差别,在监管政策设计时必须充分考虑具体的制度因素。例如在中国,目前还是一种典型的分业经营格局,固定网络正面临被移动网络及互联网边缘化的局面,而移动运营商拥有完整的基础设施网络,很容易通过将移动终端固定化、资费套餐、差别定价等手段迅速扩大市场力量。

  以近段时间讨论比较多的价格上限管制为例,应该说无论从理论还是从实践上来看,上限管制都有其科学性与有效性,但我国目前的环境与价格上限管制尚存在一定距离。

 
作者:林涛 
 
 
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