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| 美国电信法中的互联互通规范 |
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hc360慧聪网通信行业频道 2003-06-26 11:00:51 |
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今年我国通信主管部门将推出一系列法律法规，加强对互联互通的管制。美国是世界上电信市场最发达的国家，其电信监管政策也一直为各国和地区所参考。研究美国的互联互通政策，对于完善我国互联互通法律制度具有重要借鉴意义。 美国《1996年电信法》在第一部分“电信业务”之第二分部“竞争性市场之发展”中对电信的互联互通问题作出了明确细致的规范。 《1996年电信法》提出了拨号对等、电信交换接入、本地电信交换运营商、网络元素、号码可携带性等与互联互通有关的几个重要概念，为互联互通的实施提供明确的法律含义。在法律制度中对技术性名字用概念加以确定，是美国这个普通法系国家立法的一大特色。 电信运营商的基本义务 美国电信法首先要求每个电信运营商都负有直接或间接与其它电信运营商的设施或设备实现网间互联的义务，这是电信运营商的一般性义务规定。其次，要求所有电信运营商所安装的网络在特性、功能和容量方面不能与依据电信法所规定的“残疾人接入电信业务”（《1996年电信法》第255条）和“网间接入的协调”（《1996年电信法》第256条）确立的标准和方针相违背。 我国《电信条例》也规定电信网间应当按照技术可行、经济合理、公平公正、相互配合的原则实现互联互通，这一点与美国有类似之处。实现网间互联互通是由网络的规模特性决定的，是保证实现无缝隙电信服务的前提。此外，美国电信法还提出不得与“残疾人接入电信业务”规则相违背的禁止性要求，其立法目的是为了确保为残疾人提供的电信服务质量与为一般公众的电信服务质量相同，保障“人人平等”的社会理念。 市话电信交换运营商的义务 《1996年电信法》要求市话电信交换运营商负有转售、号码可携带、拨号对等以及通行权义务。此外，市话电信交换运营商必须为电信业务的传输和接入作出互相补偿的安排。如转售、号码可携带、拨号对等及通行权等规定，实际上是促进电信竞争以及电信建设方面的内容，但它们都与互联互通问题密切相关，美国电信法在互联互通部分对市话电信交换运营商施加此类义务，也是为了实现互联互通规范的目的。 除了上述义务要求外，美国《1996年电信法》还要求市话电信交换运营商承担下列义务： ●以诚信方式履行谈判义务。市话电信交换运营商为履行上述所规定的互联互通义务，在就有关互联互通协议中特定条款和条件进行谈判时，必须依据法律规定遵循诚实信用的原则。请求谈判的一方电信运营商也要在谈判中遵循诚实信用原则。 诚信原则是民事活动中的基本原则。电信运营商之间的互联互通谈判，是平等民事主体之间的民事法律行为。诚信原则要求谈判双方以善意的方式进行协商，公正、守信，主要是要求主导运营商在互联互通谈判中不得利用滥用其优势地位，对于要求互联的非主导运营商也要按照诚信原则提出互联请求，而不得以非诚信的方式要求互联。我国《电信条例》中没有对主导运营商施加诚信谈判的义务，但要求主导电信业务经营者应当按照非歧视和透明化的规则，制订互联规程。此外，如果互联双方任意一方违背了诚信原则，也可以适用《民法通则》中的相关诚信要求。 ●网间互联。美国《1996年电信法》规定：任何电信运营商如果请求将其设备或设施与市话电信交换运营商的网络进行网间互联，则该市话电信交换运营商必须为该电信运营商提供符合下列用途的网间互联业务： ———为传输电话交换业务和电信交换接入，或为电话交换业务和电信交换接入提供信道路由； ———在该市话电信交换运营商网络内技术可行的任何一个接入点之上； ———该网间互联服务在质量上不得低于其为自己或任何附属公司、关联公司或其他任何第三方所提供的同类网间互联业务； ———其价格和条件应是公正、合理和非歧视的，应符合双方所签订协议的内容以及《1996年电信法》第251条及第252条规定的要求。 上述关于网间互联的要求，主要是从目的、接入点、互联质量以及条款和条件等几个方面作了规定。互联互通的目的是为了顺利实现业务提供，为此，要求互联一方可以在主导运营商网络上任何一点要求互联，只要在技术上是可行的，而且服务质量应有保障。互联价格和条件应公正、合理和非歧视，不得违反法律规定和双方协议的要求。美国电信法关于网间互联的内容，实际上也正是WTO《电信管制参考文件》关于互联要求的模版。我国《电信条例》及互联互通部门规章对于网间互联的要求，也是参照美国和WTO的规定而设定的。 ●非绑定接入。市话电信交换运营商必须向提出接入请求的任何电信运营商在技术可行的任何一点上以非绑定方式提供网络元素的非歧视性接入，其价格和条件必须是公正合理、非歧视性的，应符合互联互通协议的内容以及《1996年电信法》第251条和第252条的要求。具有网间互联义务的市话电信交换运营商应当为请求网间互联的电信运营商的网络元素提供非绑定网络元素的接入业务，以使该请求网间互联的电信运营商能够正常地提供电信业务。 关于网络元素非绑定义务，《1996年电信法》只是作了原则性甚至是模糊的规定。此后，FCC发布了专门的非绑定规则，对实施网络元素非绑定制订了具体规则，并在实践中对这一规则严格加以监管。但是从实际效果看却并不理想，反而招致诸多批评。我国《电信条例》没有关于网络元素非绑定的具体规定，但可以在一定程度上借鉴美国的做法，以减少对电信网络设施的重复投资建设。 ●转售要求。市话电信交换运营商有义务以批发价转售其向非电信运营商用户所提供的零售电信业务；市话电信交换运营商不得禁止这类业务的转售，也不得对这类业务的转售提出不合理的或歧视性的条件或限制。但是，各州委员会根据FCC依据《1996年电信法》第251条作出的规定，可禁止电信运营商称其以批发价从市话电信交换运营商处获得的、只可向某类用户的零售的电信业务销售或要约销售给其他种类的用户。 美国《1996年电信法》对转售作出了明确规定，主要是基于促进电信市场竞争的考虑。我国电信法律法规没有明确提出转售概念，但在《电信业务经营许可证管理办法》中规定可以实行委托经营，而转售与委托经营二者之间有很大区别。从提高电信市场的竞争考虑，管制部门应当通过制订相应的规定来强制要求具有基础网络设施的运营商履行转售义务。特别是在我国移动通信领域，转售业务的发展有着广阔的市场空间。 ●变更通知。市话电信交换运营商有义务将其网络和设备在传输和通行权方面的变化，以及其它会影响其网络和设备的互用性的变化公布于众。这是在互联互通方面的信息公开要求，以便于在公开的条件下实现互联互通。我国《电信条例》没有这样的条款，应当在电信法立法中明确写进这一义务要求，以保障互联互通的实施。 ●并置。为网间互联或非绑定网络元素接入所需的、安装在市话电信交换运营商处的任何设备，市话电信交换运营商必须以公平合理、非歧视性的价格和条件提供该类设备物理上的并置。但是如果市话电信交换运营商向州委员会表明由于技术原因或场地限制而使得物理上的并置安排不能实现，则作为替代，市话电信交换运营商可以提供该类设备的虚拟并置。 从美国电信法律规定及FCC的电信政策及互联互通的实践来看，技术可行通常是在合理的范畴之内作出最宽的解释。并置也是实施互联在技术可行性方面考虑的一个重要内容。在电信网络的某个点实施并置，以及为完成互联互通或接入网络元素可供选择的其他方法，如果没有阻碍实施并置等技术或运营方面的障碍，通常就视为在技术上是可行的。我国电信法法律制度也应当对并置内容加以规定，特别是要对掌握本地网络设施的运营商施加并置义务。 网间互联的实施 一般性规定。《1996年电信法》授权FCC制订网间互联的法规细则。FCC在制订和实施本条所要求的实施细则时，不应阻止各州委员会下列法规、法令和政策的实施：规定了与市话电信交换运营商接入和网间互联义务者；与本条要求相一致者；与电信法网间互联的要求及其宗旨不相违背者。 上述规定体现了美国政治体制和法律体制的特点。美国是一个联邦制国家，联邦和州政府按照宪法的规定分别行使其权力。属于联邦政府管辖的事务，优先使用联邦法律；反之，宪法明确规定由州法律管辖的，则联邦法律不得越权。对于没有明确规定的事务，由州政府来行使权力，即“剩余权力”由州法律行使。按照这样的思路，美国《1996年电信法》才规定，美国法律对于电信网间互联的实施，除了电信法及FCC制订的相关实施细则外，各州委员会制订的相关法规、法令和政策也可以适用，只要这些法规、法令和政策不与电信法的互联规范及其宗旨相违背即可。 接入标准规定。FCC在决定采用何种网络元素以实现非绑定接入时，应当考虑如下事项：接入该网络元素是符合其所有权性质的，并且是必需的；该网络元素的接入失败将影响该电信运营商提供其所要约提供的电信服务的能力。 美国电信法律制度对网络元素非绑定给予了充分的关注，《1996年电信法》对网元非绑定接入标准的规定就是体现。从其对接入标准规定看，非绑定接入要考虑到网络设施产权的性质，非绑定接入应当是必需的，否则会影响到服务的提供。法律作出这样的规定，也是为了防止请求接入方滥用自己的权利，给承担接入义务一方施加不合理的负担。我国在电信立法及相关电信管制政策中，也要对网络元素非绑定的接入标准作出相应规定。 码号管理规定。由FCC指定一个或几个中立机构来管理电信码号工作，并在平等的基础上提供可行的码号资源。FCC对码号有排他性管辖权，但允许FCC委托州通信委员会或其他实体来行使该项管辖权的全部或部分。建立电信码号管理和码号可携带的费用，由电信运营商在美国FCC确定的竞争性中立的基础上予以承担。 美国电信法在互联互通规范部分提出了码号管理的规定，而我国《电信条例》则设电信资源管理专章对码号等电信资源管理加以规定。虽然电信码号管理与互联互通没有直接关系，但我国可以考虑在向运营企业分配新的码号等频率资源时，将其管理与互联互通管制结合起来，以制约在互联互通上的反竞争行为。这不失为一个值得考虑的管理思路。 网间互联争端解决 《1996年电信法》第252条规定了互联互通争议的解决程序：首先是以自愿谈判的方式，在谈判过程中可以进行调解。如果谈判、调解不能解决纠纷，可以采用强制性仲裁达成协议。 ●自愿谈判。按照《1996年电信法》，自愿谈判是各方诉求仲裁解决纠纷的前置性义务，只有在谈判不成时，才能提起仲裁的请求。负有义务的市话电信交换运营商自收到某电信运营商依据《1996年电信法》第251条所提出的网间互联、业务或网络的接入请求后，有权与提出请求的电信运营商进行谈判并签订具有约束力的协议。签订的协议内容应包括有关网间互联、各项业务和网络接入的详细分项收费安排。任何网间互联协议应当依法呈送给州委员会。 ●调解。《1996年电信法》要求参加互联互通协议谈判的任何一方可以就谈判中的任何一个问题请求州委员会参与，并就谈判中产生的分歧进行调解。 ●强制性仲裁。负有义务的市话电信交换运营商在接到谈判请求的第135天至第160天开始（起止日期包含在内），谈判的任何一方均可以请求州委员会进行强制性仲裁。向州委员会提出仲裁请求的一方应当在提出请求时提供下列相关资料：未解决的争议；在这些争议中各方所处的地位；其他所讨论的或尚未解决的争议。同时，提出仲裁请求的一方应在向州委员会提供相关材料的同一天将这些材料的复印件送交其他相关各方。非请求方应在州委员会接到请求的25天内对对方的请求提出答复并提供其所希望获得的相关信息。在仲裁过程中，州委员会可以要求请求方和答复方提供为解决争议、作出决定所必需的信息。如果任何一方拒绝提供或无正当理由不按时答复州委员会的要求，州委员会可以依据其从任何途径获得的有效信息继续进行工作。州委员会应当解决请求和答复中提出的每个争议，并应在市话电信交换运营商接到请求不超过9个月的时间内解决争议。 至于仲裁标准，法律规定仲裁应满足以下条件：符合《1996年电信法》第251条（互联互通）以及FCC依据电信法授权制订的法规的规定；按照电信法互联价格标准条款规定，确定网间互联、各项业务以及网络接入的费用；提供一个协议各方就协议内容和条件进行具体实施的时间表。 与美国法律规定不同，我国《电信条例》并没有将自愿谈判作为请求调解或提起仲裁的前置义务，因为互联争议的产生往往就是因为不能通过谈判解决互联互通纠纷因而需要外部的协调或强制性干预，一厢情愿地要求互联各方进行谈判只能拖延互联互通问题的尽快解决。因此，在这一点上，我国的法律规定更为可取。而且，我国对提起仲裁的时间要求也比美国短，因为互联互通问题涉及到电信业务能否顺利提供、通信服务质量最终消费者的利益能否得以保障的关键，运营商如果迟迟不提交管制机构作出裁决，是“躺在自己的权利上睡觉”，不应为法律所鼓励。但《电信条例》没有对仲裁标准作出规定，这不利于从法律上规范仲裁裁决的作出。 互联费用的测算 《1996年电信法》规定了价格标准：州委员会所确定的网间互联和网络接入的费用标准应以提供网间互联和网络接入的成本为基础（而不应当参照回报率或其它费率基础）、并且是非歧视的以及包含合理的利润。此外，根据《1996年电信法》第251条的规定，州委员会将在零售价的基础上确定转售业务的批发价格，但要扣除市话电信交换运营商可避免支付销售、计费、收费及其它成本。 我国《电信条例》也对互联费用结算与分摊作了规定，但比较原则，而美国电信法对结算和分摊原则有明确规定，即以成本为基础，并且是非歧视的，还应包含一定的利润。虽然FCC此后多次对互联费用测算问题作了规定，但都是在遵循电信法的这一原则前提下而提出的具体方案。我国在《电信法》立法中，尽管也要在法律中授权电信管制机构对具体结算模式作出明细规定，但应借鉴美国做法，在电信法中对互联费用结算原则加以规定，以指导监管机构相关规章的制订。 互联互通协议的批准 美国《1996年电信法》规定，任何通过谈判、仲裁达成的网间互联协议将呈送州委员会要求批准，州委员会应作出批准或不予批准的书面决定。州委员会可以不予批准的一些情况是：通过谈判达成的互联协议歧视对待非协议的任何一方的电信运营商；或者通过谈判达成的互联协议或其中部分内容的实施不符合公众利益、便利和需要的原则；或通过仲裁达成的互联协议不符合《1996年电信法》第251条互联互通的规定，以及FCC根据电信法第251条所制订的法规的要求，或不符合电信法互联价格部分所规定的标准。尽管有以上规定，但允许州委员会在审查互联互通协议时，确立或实施州法律的其它要求，包括要求服从州内的电信服务质量标准和要求。 由各方通过谈判达成的互联协议呈送给州委员会90天内，或根据仲裁协议达成的互联协议并提交给州委员会30天内，如果州委员会没有作出批准或不予批准的决定，协议将被视为批准通过。州法院没有对州委员会批准或不予批准该协议的行为进行复议的司法管辖权。如果州委员会没有根据法律规定履行其责任，FCC在得到通知后90天内，对州委员会具有负责处理干预程序的优先权。在州委员会没有作出批准或不予批准的决定时，FCC的干预行动和任何法庭复审都将是对州委员会未采取行动的唯一补救。在州委员会根据电信法相关规定作出决定的任何情况下，受害方都可向联邦地方法院提起诉讼。 我国《电信条例》规定，主导运营商制订的互联规程应当报国务院信息产业主管部门审查同意。但是，此规定过于原则，没有对不予同意的情况作出界定，而且也没有具体的时限要求。当然，由于美国电信法的立法时间相对比较早，其具体时限可能并不符合我国目前实际需要，但其做法可以作为借鉴。此外，《电信条例》中也缺少对出现不予同意行为时企业享有的救济措施的规定。 基础设备共享问题 《1996年电信法》要求FCC制订相应的规章，要求负有义务的本地电信交换运营商，在根据《1996年电信法》第214（e）章规定的有相应资格的运营商要求和获得认定的服务领域内，为每一个获得认可的电信业务提供者提供公众电信交换网络基础设施、技术、信息、电信设备和功能。这些网络基础设施、技术、信息、电信设备等都是运营商提供电信业务、接入信息服务所必须的。但是，这样的管制条款不应要求本地运营商采取经济上不合理或不符合公众利益的行为。参加基础设施共享协议的本地电信运营商，应及时向该协议的各方提供关于计划推出的电信业务和计划配置的电信设备（包括使用或运营这些电信设备所必需的软件或升级软件）的信息。 设备共享问题现在已经成为电信互联互通规范中的重要内容。原本的互联互通规范并没有设备共享的规定，但近年包括日本、韩国等在内的国家修订后的《电信法》或《通信事业法》都对设备共享问题加以明确规定，这一点值得我国立法借鉴。不过，设备共享的要求应当是合理的、提供业务所必须的，并且不能对主要运营商造成不合理的负担。另外，拥有关键设备的运营商应当及时公开其互联设备的基本信息，以保证其它运营商能够享受设备共享所带来的利益。 对反托拉斯协议及其他法律的可适用性问题 《1996年电信法》规定，除非法律作出明确的除外规定，美国《1934年通信法》和《1996年电信法》的任何规则不能更改、削弱或取代反托拉斯法所有条款的适用性。由此可见，美国对电信市场的管制不仅需要电信法，还要适用如《克莱顿法》这样的反垄断法。 我国目前还没有出台《反垄断法》，从这个意义上讲《电信法》立法还没有涉及到与《反垄断法》的协调问题。将来即使出台了《反垄断法》，但是在法律位阶相同的情况下，按照特殊规范优先于一般规范的原则，也要优先适用《电信法》相关内容。在《电信法》没有规定时，方可以适用《反垄断法》的相关内容。在缺少《反垄断法》的情况下，应当加强对电信法立法中的竞争规范研究，以规范市场中出现的各种反竞争行为。为此，特别要作好竞争性规范的原则性规定，以便在将来无具体法律规定的时候，利用这些原则来处理市场上形形色色的不规范竞争行为，维持市场秩序。 除了《1996年电信法》关于互联互通的规范外，FCC还通过发布一系列本地竞争规则来确定电信网络互联互通的规则及其实施，比如网络元素非绑定价格的计算模式、接入费用的确定等。这些也都属于美国电信法律制度中的互联互通规范。 互联互通政策属于电信竞争政策的范畴。从美国电信立法的重点来看，就是通过互联互通政策促进更有效的电信业务批发，最终促进电信业务竞争。正是基于竞争的考虑，美国首先提出了数个重要的互联互通相关概念。其次，规定所有的电信运营商都有实施互联互通的义务。其三，重点规定了市话电信交换运营商的义务，比如需要按照FCC的要求实现号码可携带、拨号对等、路权义务、费用补偿，而且要求以诚信履行谈判义务、网间互联、非绑定接入、转售要求、变更通知、并置等。其四，针对非绑定和码号管理具体规定了网间互联的实施。其五，互联成本的测算。其六，规定了互联协议的批准。最后谈到了反垄断法的适用以及设备共享问题。可以说，美国电信法对互联互通内容规定详细而繁琐，面面俱到，体现了法律对互联互通问题的深切关注。 对于美国互联互通法律规则应该是有选择地利用。其并不完美，而是引起了很大争议，有充分的证据表明这些规则通过鼓励设施共享阻碍了对电信网络的投资和技术革新。美国电信法模糊的互联互通和非绑定条款产生了高度复杂和高度严厉的管理体制，而电信市场的运行实践表明：高度依赖强制接入管理体制的商业模式是不能持久的。从微观经济角度讲，网络共享不是一种好的商业模式；从宏观经济角度讲，网络共享也不是好的投资理论。美国互联互通的部分规则鼓励管制机会主义者利用非绑定要求以及网络接入价格控制对其它运营商的网络“搭便车”。美国联邦和州层次的政策制订者和法官一直对互联互通某些规则的合理性持怀疑态度。正是在这样的背景下，FCC最近对其本地竞争规则尤其是网络元素非绑定规则进行了较大的修正。依据这样的分析，显而易见，我国对美国互联互通法律规则只能进行有选择性的借鉴利用。 | |
信息来源：中国电信-新闻中心 | |
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